2026年3月12日，美国贸易代表办公室（USTR）发布了重要的公告，正式根据《1974年贸易法》第301(b)条启动调查，审查“一些经济体”在制造业领域是不是真的存在长期、结构性的产能过剩，以及这种产能过剩是否与政府政策、产业支持措施或其他非市场行为有关，并进而对美国制造业和贸易造成不利影响。
USTR发起的这项301调查，背景是特朗普政府的IEEPA关税(“对等关税”和“芬太尼关税”）被美国最高法院裁定违法后即刻开征122临时关税又遭遇法律诉讼挑战[1]，在现有的法律框架下寻求替代性关税的一项新调查。本文将从301调查的法律基础、发起理由、调查内容、带来的影响及应对等多重维度进行分析。
众所周知，301调查来源于美国《1974年贸易法》的第301条。1970年代，美国慢慢的出现贸易逆差，西欧和日本在钢铁和汽车工业上反超美国。美国认为当时的全球贸易规则《关税与贸易总协定》GATT（WTO的前身）没有办法解决他国贸易壁垒和补贴问题，1974年美国国会通过了该《贸易法》，正式授权总统可以单边采取行动，而不必非得等国际组织的仲裁。因此，301条款从其诞生起就是一项单边的贸易报复工具。
已故的John Jackson教授在其著作《世界贸易体制：国际经济关系的法律与政策》中写到：301条款程序反映出当时美国国会对GATT争端解决程序的极大不满，援用301条款并不是特别需要以外国的国家行为违法了国际法规则为条件，301条款没有具体的“损害要求”。由于301条款的用语模糊不定，给了总统相当大的自由裁量权，对外国贸易采取报复措施。[2]
杨国华教授认为，美国贸易法301条款的内容，最早可见于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易改革法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》，特别是《1988年综合贸易与竞争法》多次修订。现在所说的301条款，应指《1988年综合贸易与竞争法》第1301-1310节的全部内容，分为“一般301”、“特别301”（针对知识产权）和“超级301”（贸易自由化重点的确定）。[3]
高永富教授将美国贸易法301条款的特征总结为：体系的完整性、内容的广泛性、措施的攻击性、处理的政治性和规则的霸权性。[4]
由此可见，301调查是美国贸易法赋予总统（主要是由USTR负责调查）对所谓的“外国不公平贸易行为”做出详细的调查并施以单边报复的贸易工具，完全凌驾于多边贸易规则（WTO规则）之上。与刚被美国最高法院裁定违法的IEEPA关税缺乏明确法律授权不同，301条款调查具有贸易法授权，只是用语比较模糊。这就是特朗普政府在终结IEEPA关税后急于启动301调查的主要原因。
301调查自其诞生起，主要经历了三个阶段，反映了全球经济格局的演变趋势。
第一阶段是1980年代针对日本。1980年代日本的半导体和汽车工业迅速崛起，美国与日本产生巨额的贸易逆差，美国动用301调查工具迫使日本开放市场，并导致签署《广场协议》。
第二阶段是1990-2000年代针对欧盟和韩国。此阶段WTO已经成立，美国和欧盟、韩国存在大量贸易争端，美国利用301工具引导WTO裁决，典型案件是香蕉和牛肉贸易争端。
第三阶段是2017年至今主要是针对中国。2017年，特朗普在第一任期内以“强迫技术转让”为名对中国发起301调查，使得2500亿美元中国输美商品被征收25%的额外301关税，约1100亿美元中国输美商品被征收7.5%的额外301关税。在此之前，美国曾于1989-1996年期间多次对中国发起针对知识产权的“特别301调查”，后经中美双方的磋商谈判，都达成了协议，美国并没有以此征收额外关税。2024年USTR经过复审后，维持了301额外关税，并将电动汽车的301关税从25%升至100%，太阳能电池关税从25%升至50%，锂电池关税从7.5%升至25%，半导体关税从25%升至50%，并新增了关键矿产的25%额外301关税。
2024年4月17日，USTR对中国海事、物流和造船业启动301调查，理由是中国压迫和限制了美国造船业，阻碍美国造船厂在世界市场来投资和扩张并损害美国国家安全。2025年初，USTR认定中国在这些领域存在“不合理且歧视性”的做法。2025年4月17日，USTR发布了重要的公告决定对中国船舶运营商和船东以及对使用中国建造船舶的非中国船舶运营商分阶段征收海运服务费，中国于2025年10月14日起对美国采取反制措施。经中美双方吉隆坡经贸磋商，美国宣布自11月10日起暂停实施其对中国海事、物流和造船业301调查措施一年，中国相应暂停反制措施。
2024年12月23日，USTR对中国半导体产业发起301调查，并于2025年12月23日发布了调查报告，报告认定中国在半导体行业的行为、政策和做法不合理且限制了美国的商业活动，因此决定采取行动，包括对中国半导体加征一定的关税。初始关税水平为0%，18个月后（2027年6月23日）提高到一个将在该日期前至少30天公布的税率。这些新关税将在现有的301关税50%基础上进一步增加。
从上述301调查的演变历史能清楚地看出，美国现阶段的301调查主要是针对中国，尤其是中国的优势产业，譬如中国的新能源相关产业、造船业与半导体产业等。中美之间有着较大的贸易不平衡，美国一直认为中国所谓的“不公平贸易”做法损害了美国利益。这与1980年代美国利用301调查工具来解决美日贸易逆差一样。
USTR此次发起的301调查，其实是两项独立的301调查，一项是针对包括中国、欧盟、日本和韩国在内的16个主要经济体以“结构性产能过剩”为由的301调查；另一项是罕见地针对全球60个经济体以“未能有效禁止强迫劳动产品”为由的301调查。
就第一项以“产能过剩”为由的301调查而言，根据USTR公布的信息，此次301“产能过剩”调查明确了三大核心评估指标，作为认定被调查对象是不是真的存在“结构性产能过剩”的关键依据。首先是持续的贸易顺差。美国将“持续出现较大贸易顺差”作为核心评估指标之一，认为被调查对象通过持续的贸易顺差，向美国市场输出过量商品，挤压美国本土产业空间，其中着重关注各经济体对全球及对美贸易顺差的规模与增长趋势。其次是对美双边贸易顺差。在整体贸易顺差的基础上，重点核查各被调查对象对美双边贸易顺差数据。最后是评估闲置及未充分的利用的产能。将“存在闲置及未充分的利用的产能”作为认定产能过剩的重要指标，重点核查各被调查对象制造业领域的产能利用率。
美国根据16个被调查对象的产业特点与对美贸易情况，实施差异化调查策略，针对不同经济体的优势产业设定不同的调查重点。中国作为重点被调查对象，调查覆盖全制造业领域，重点聚焦半导体、新能源汽车、锂电池、钢铁、光伏组件等中国具有竞争力或重点发展的领域。事实上，如上文所述，在拜登政府启动的301复审中，已将电动车、光伏产品、电池与半导体的301关税大幅度的提高，而且美国又已完成对中国半导体产业的301调查（尚未征收301关税），钢铝及其衍生品已被征收国家安全调查232关税。
根据USTR公布的信息，此次调查围绕“结构性产能过剩”展开全面核查，重点核查被调查对象的产业政策、产能数据、贸易数据及相关配套措施。首先是产业补贴情况。核查被调查对象是否通过政府补贴等方式支持制造业发展，认为此类补贴会导致相关产业产能扩张，形成“不公平竞争”，重点核查新能源、半导体、汽车等重点行业的补贴政策、补贴规模及实施效果。其次是产能有关数据。核查被调查对象制造业领域的产能总量、产能利用率、闲置产能规模等核心数据。第三是贸易顺差构成。核查被调查对象对美贸易顺差的构成情况，包括重点行业的对美出口额、出口增长率、占总出口额的比例等数据，分析贸易顺差的形成原因，判断是否与“产能过剩”存在直接关联。最后是行业发展政策。核查被调查对象的制造业发展规划、产业扶持政策、进出口管理政策等。
根据USTR的公告安排，自3月12日启动调查后，公众征集意见提交截止日是2026年4月15日，公开听证会估计安排在5月初。2026年7月1日前，USTR将完成调查报告，并提出补救措施建议，总统将在10个工作日内做出决定。从时间安排上看，此次301调查针对性非常强，目标是在122临时关税7月中旬到期前完成301关税的替代性补救，确保特朗普关税政策的延续。
在特朗普IEEPA关税被最高法院裁定违法后，特朗普即刻签署行政令，声称依据《1974 年贸易法》第 122 条，对全球输美商品额外加征 10% 关税，2 月 24 日生效，为期 150 天。USTR后又宣称将10%的临时关税调高到15%，目前海关与边境保护局（CBP）仍按临时10%执行。
考虑到目前美国与大多数贸易伙伴签署的贸易协定中约定的“对等关税”中只有英国、澳大利亚、欧盟和新加坡的税率为10%，其余均为15%以上。下表是美国与主要贸易伙伴约定的关税税率安排：
美国此次以“结构性产能过剩”为由发起的301调查，针对的经济体主要就是上述列表国家和地区，目的是在122临时关税到期后能够继续维持美国与这些主要贸易伙伴约定的“对等关税”。因此，能预见，301调查后USTR建议对这些经济体采取的单边征收关税税率不会低于上述列表所列税率。美国以新的301关税为筹码，逼迫这些经济体接受之前签署的约定“对等关税”。
就中国而言，在“对等关税”和“芬太尼关税”被裁定违法而以10%的122临时关税替代后，总体税率将下降至35%。下表为美国对中国产品征收的301关税和122临时关税：
中国作为此次美国“结构性产能过剩”为由301调查针对的重点国家，USTR建议开征的额外301税率可能不会低于122临时关税的税率，虽然此次301调查的重点产业事实上已经被拜登政府于2024年大幅度提高301关税，而且美国又已完成对中国半导体产业的单独301调查并建议征税。
如上文所述，美国此次301调查重点聚焦中国的半导体、新能源汽车、锂电池、钢铁、光伏组件等产业。这一些产品均已被征收高额的301关税，钢铝、汽车及其零部件还被征收高额的国家安全调查232关税，半导体及制造设备将面临被征国家安全调查232关税，电池也将面临新的232国家安全调查。就光伏产品来说，美国几乎动用了所有的贸易关税工具来限制中国的光伏产品进入美国市场，不仅有高额的301关税，还有201关税（已在2026年2月6日到期），惩罚性的反倾销反补贴关税，和122临时关税。中国光伏企业投资东南亚国家后输美的光伏产品又遭受美国反规避和反倾销反补贴调查，并被征收更高的反倾销反补贴关税。可以说，中国光伏产业是遭受美国贸易打压最严重的产业，导致中国光伏产品直接出口进入美国市场的份额很小。此次301调查，不排除美国再次提升限制中国光伏产品进入美国市场。
上述产业中的电动汽车、电池和光伏产品，是我国外贸出口的“新三样”。如果受到美国301调查的进一步限制，会对相关产业导致非常严重的影响。对相关产业的供应链重构是严峻挑战，势必导致更多的相关企业向外转移供应链，“企业出海”已成必选项。
针对美国此次“结构性产业过剩”为由的301调查，我们该积极应对。建议由有关部门牵头，组建由政府部门、行业协会、重点企业组成的专项应对工作组。组织相关企业、行业协会积极抗辩，全面梳理重点产业的产能数据、贸易数据、产业政策等相关材料，参与公众意见征集、公开听证会等环节，澄清美国所称“结构性产能过剩”的问题本质，阐明中方的立场。中美双方的高级别经贸磋商，对缓解中美贸易摩擦起到了非消极作用，相信举行的新一轮高级别经贸磋商，会取得成效。
对企业来说，面对着日益多变和不确定的美国贸易环境，应做好充足的短期风险防范和长期调整策略。短期而言，应做好以下几方面的风险防范：1、在出口合同中，采用有利出口方的贸易术语，譬如FOB；2、约定将关税的大幅度的增加作为不可抗力范围，并约定关税风险分担方式；3、防范因关税增加而被弃货的风险；4、做好原产地合规风险排查；5、完善贸易纠纷解决机制，采用中立地的仲裁机构仲裁解决。长期而言，首先是减少对美国单一市场的依赖，开拓“一带一路”沿线国家和拉美等国家的替代市场。其次是更加精细化的供应链多元化策略，提高供应链韧性和灵活性，加大在东南亚、墨西哥、中东、北非和拉美国家的供应链重构。三是在向海外转移供应链时，利用海关“原产地预裁定制度”，做好原产地合规和供应链朔源合规。
[1]截止2026年3月13日，已有24个州向美国国际贸易法院（CIT）提交动议，要求法院立即封锁特朗普政府的新一轮关税计划。
[2]参见：John Jackson《世界贸易体制：国际经济关系的法律与政策》第147页，张乃根译，复旦大学出版社，2001年。
[3]参见杨国华：《美国贸易法“301“条款研究》第36-45页，法律出版社，1998年。
[4]参见高永富：《中美贸易争端法律视角》第22-24页，中国民主法制出版社，2024年。
倪建林律师，对外经济贸易大学法学博士，曾在 WTO 总部和美国国际法学会接受关于 WTO、国际贸易和跨境投资法律的专业培训。2007年被评为第二届浦东新区十大杰出青年律师，2014年被授予陆家嘴法治论坛人物奖，2026年荣登《钱伯斯大中华区指南》和《钱伯斯全球指南》榜单（国际贸易：关税、出口管制和经济制裁）。其现兼任上海市商务委员会兼职政府法律顾问，江苏省商务厅公平贸易专家库成员，上海市律协国际法专业委员会主任。
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